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早在1951年春，中央军委决定在朝鲜采取轮番作战的方针后，邓华就曾向彭总、中央军委、毛泽东建议，“由于战争长期性，部队应轮番与换班相结合”。邓华指出，采取轮番作战、轮番休整的方针是很好的，但如果部队在朝鲜作战伤亡大，体力消耗很严重，尤其是伤了元气的部队短期休整很不容易恢复，长期坚持下去是很困难的，再则“与这种高度现代化装备的敌人在朝鲜作战是有许多新的经验（的），故全国军队和干部来轮流实践学习，根据今后形势的发展和我军建设来说，都是很必要的。同时照顾运输情况，故建议在朝部队，视情况每满十月至一年则大换一次，干部亦应如此，这样各方面都有好处”。
1951年6月，中共中央确定在朝鲜实行边打边谈的方针，中央军委和志愿军同时也确定了在兵力使用上采取“轮番与换班相结合”的方针。当时，志愿军入朝作战才8个月，时间并不算太长，加之7月10日开始了停战谈判，因此，中央军委没有立即作出部队轮换的计划。
停战谈判开始以后，毛泽东、周恩来、金日成认为，这次谈判的核心问题，是关于军事分界线的问题。1951年7月中旬和下旬，在讨论谈判议程问题时，金日成就曾告知李克农，在议程问题上，只要双方同意以三八线为界停战撤军，其他均可让步。在征得金日成同意后，周恩来起草以毛泽东名义发给李克农的电报中，也指出：此次停战谈判，“应以争取从三八线上撤兵停战为中心，来实现和平解决朝鲜问题的第一步”。
在关于军事分界线问题的谈判即将达成协议时，11月中旬，周恩来起草以毛泽东名义给斯大林的电报中，指出：“谈判的中心问题，是确定军事分界线”，虽然谈判双方对这个问题还有争论，但估计不会争得很久。对于其他议程的谈判，争取年内达成协议，但也准备敌人拖延甚至破裂，因此，我们准备“朝鲜战争拖延半年甚至一年”。鉴于这种估计，加之没有进行像停战谈判开始前那样大规模的战役，因此，这时中央军委也没有作出部队轮换的计划。
然而，1951年11月27日，在关于军事分界线问题的谈判达成协议，其他3项议程的谈判相继开始以后，美方代表仍是蛮不讲理，百般拖延，不时表现出霸权主义和强权政治的嘴脸。按美国当局的意图，美方代表在第三项议程（关于实现停火与休战的具体安排问题）的讨论中，竟然干涉朝鲜内政，限制朝鲜在停战后修建机场；在第四项议程（关于战俘的安排问题）的谈判中，又打着保护战俘人权的幌子，违反有美国签署的1949年日内瓦《关于战俘待遇之公约》中战争结束后全部遣返战俘的规定，提出所谓“自愿遣返”，并荒唐地提出“一对一”交换战俘的原则，企图强行扣留志愿军和人民军被俘人员。而在战俘营中，他们又粗暴地完全践踏战俘的人权，采取屠杀、殴打、恐吓、强行刺字、侮辱等种种法西斯手段，强行“甄别”战俘，威迫他们放弃回国或回家的意愿。
由于朝中方面本着早日实现朝鲜停战的愿望，以极大的耐心和努力，进行驳斥和斗争，使谈判于1952年2月17日和5月2日，先后就第三、第五项（关于向双方有关各国政府建议事项）议程达成了协议。至此，停战谈判的5项议程，已有4项议程达成了协议。在关于军事分界线和关于实现停战的具体安排的谈判中，美方均未能实现其无理要求，而在关于战俘问题的谈判中，则大做起文章。美方顽固坚持所谓“自愿遣返”原则，企图强迫扣留朝中战俘，致使这个问题5个月来的谈判没有明显进展，4月底以来美方代表在谈判中的态度更加变坏，在4月28日的谈判会上，美方提出了解决战俘的所谓“一揽子”方案，即在停战后只遣返经过“甄别”以后愿意遣返的战俘，宣布美方收容的11万战俘中，只有7万战俘愿意遣返。美方代表并开始以一种流氓无赖的态度对待谈判。因此，谈判实际上已陷于停顿状态。根据美方在谈判中的这种态度看，停战何时能实现还难以判定，战争可能要长期拖延下去。中共中央对谈判已作拖过1952年底的准备，并决心坚守已巩固起来的前线阵地，加修第二线工事，准备应付敌人在夏、秋季发动新的攻势。
此时，志愿军在朝鲜作战已19个月，入朝较晚的部队，在朝鲜作战也已近一年。这些部队长期过着艰苦紧张的战争生活，已很疲劳，需要很好休整，同时也需按国内国防军的整编方案进行整编。而国内执行中央军委精简整编方针，完成整编并统一改装苏联装备的部队，也需经受现代战争的锻炼，取得经验。
在这种情况下，5月15日，由周恩来主持的中央军委会议，讨论了战争拖到年底需解决的问题，其中包括部队的轮换问题，并责成总参谋部与在北京治病的彭德怀研究后提出方案。16日，代总参谋长聂荣臻、副总参谋长粟裕，向毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、彭德怀、林彪作出了报告。提出“为了使参战部队能得到较好的休整条件，并给国内部队以实战锻炼的机会，除决将26军调回山东休整外，今后拟有计划地抽调参战较久的部队回国休整（每次抽一两个军
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