是牧民，徒民。故有“用地牧民”之说，通俗的解释应当是对的。说白了，就是对劳动力的徒役，关键是，这种徒役，对劳动者有着相应的回报，而且这个回报，远远出以往奴隶主的回报，以及劳动者占有大量的土地农田。这是关键，而不是奴隶主占有大量的农田，这是划时代的根本区别。
那么没有参加耕种的人，多为免于劳动者，服兵役者。无回报的服徒役的人也不多，厉王规定，每家服徒役的人不得过一人，而且还有天数限制。好的年成，丰年每人征用徒役三日，一家七口人，也就是二十一天公共徒役，如果有老弱病残免于徒役的人，还要扣掉相应的人头徒役。中等年份，每人征用公共徒役为每人两日，差的年份，欠年每人每年征用一日徒役，如果遇到灾荒、瘟疫流行年份，不但免于征用公共徒役，还免于一切田税，山林税赋等等。这些劳役，有专人负责，这个人叫均人，中士，基层干部，均人属下每个乡有十人。
都县农场制度，就是以平均耕地贡赋的法规，甴专门部门专家上士裁师对五种土地，九种土质进行等级分类。司徒部门规定出耕地税赋的法则，形成均平统一公平公正的天下土地税赋法规。这就是厉王四郊试点耕地税赋改革的最终目的。
厉王为了鼓励耕种者，对每一百亩耕种的一名耕者称为正夫，受宅田一份，郊区正夫宅田三亩，乡正夫宅田四亩，遂正夫宅田五亩，以此来鼓励耕者。
那些农场耕者的家属，怎么归属管理？
仍然归大司徒下属行政部门管理，他们人家居住在井邑，九方里设立一邑，九方里的人共同居住在这里，八井即两丘为一邑，井邑八家为一巷，一方里九巷共居住八井之人共计七十二家（七十二家房客的出处），也称井邑，其田称为井邑田。（邻）里有里正，邑相当于街道办，有学校（公塾，后来变为私塾），养老院，街市，女人纺织车间。
又如五家为比（邻），五比为榈，四榈为族，五族为党，五党为州，五州为乡，这些是社会行政管理，都属大司徒管辖范围。
劳动最光荣，所以，厉王决定把劳动者单独管理。
厉王十一年，厉王签署公布第一百零五号王令，王令公布均平划一的王都郊区的土地税赋法规，税法法规具体说：
第一条：朝廷分配给官吏的住宅的宅基地，免收土地税，朝廷分配给官府办公场所土地免收土地税。简称两免。
第二条：一般住宅和房前屋后种瓜果草木宅园地，税率为5%。
第三条：近郊田地税率为1o%。
第四条：远郊田地为15%。
第五条：王都五十里以内为近郊，五十里以外至一百里为远郊。
第六条：凡房前屋后不种桑麻者，按照5%税率缴纳25倍的惩罚金。
第七条：凡农田荒废不耕钟者，按照所在区域税率的3倍缴纳罚金。
第八条：凡没有正当的职业，又不从事生产者，按照所在区域百亩田地的税赋缴纳罚金，同时服徭役。
此条法规人人平等，具体法规详情，征询区域各地载师（地方农业税管理员）。
此条王令一公布，近郊的土地，主要是郊区宅田，士田，贾田为主的田地主人，官吏后代者开始想不通了，这是祖传的宅田，以前先祖当官作老爷，封得的宅田，现在后辈不在为官，那么这个宅基地是属于官吏宅还是一般宅呢？
载师解释说：“官吏，是指当朝在职官吏，如果你的先祖是个官吏，而你们不努力，不能为吏，你们要努力呀？”载师的意思是，你们要想保住免税宅基地，就得世代努力为官。
王都远郊之地，实行井牧制，郊区的田地资源有限，王都五十至一百里范围内，这里主要是王家牛田，宫田，赏田，乘下的就是以徒役的形式进行井牧田，说白了，这是王家之田，你要种植，就按照徒役井牧制来耕种，税收固定税率为1o%，比百里之外的六乡之地税率还少5%。这就是说，改革需要优惠政策来推动，按道理，王都郊区的土地要比乡下的土地贵才对，而厉王恰恰相反。
王后申不干了，说道：“这王家私田归王后管，陛下，不能用我后宫之田做人情，做土地改革的牺牲品，你这是什么逻辑？王都王家直属郊区之地的税率尽然比百里以外的六乡的土地税率低？你让利给人民，却损害我王后的利益，我是王后也是人民，我也要吃饭，我也要养活后宫这么多人，我不干了，我就做你的人民，不做你的王后，也不许别人做王后，取消王后这个名词，还我公平税率，我也不要多，就要和六乡田地税率一样的2o%即可，陛下说我这个人民要求不过过分，公平吧！”
厉王说道：“王后你要理解，王家不作表率作用，你让奸臣做表率，那不是闹翻天，王家都不愿意让利人民，其他官吏还会让利吗？母仪天下，就是表率天下，你要想得开，不然朕的田地改革就是水泡音而已，响都不响，上次不是说过，先王共王，不是用千里王幾之地与共官共享吗？不然的话，共王的改革能这么顺利吗？就算共王推行法制严明，