分重要的文件，事实上规定了中国共产党在各抗日根据地内实行的基本政策”。
1941年11月6日-21日，边区召开第二届第一次参议会议，出席参议员219名，连同晋察冀、鲁西等根据地和各界来宾共500多人。高岗在大会上致开幕词。他指出要把这次参议会开成打倒日本帝国主义的动员会，开成团结一切力量的团结会。毛泽东在会上作了重要讲话，他指出参议会的目的，就是要打倒日本帝国主义，建设新民主主义的新中国。
高岗在“开幕词”中说，这次参议会和上届参议会不同，“现在是处在人类存亡成败的关头”，“这是你死我活的斗争”，“希特勒拿了25000辆坦克，200个机械化师团，以及他全部飞机的四分之三，向苏联进攻”，正如希特勒所狂叫的“这一次战争是今年冬最后的一次，是空前的，也是最残酷的一次战争”。日本进攻中国已经5年了，东条内阁组成后，更进一步侵略中国。长沙、郑州、许昌战役以及最近在黄河上，“六、七千军队天天在军渡、宋家川、碛口、丁家坪、禹口等地炮击，天天在哒哒的放机关枪”，企图经过边区“想把西安搞下来”。他分析了国际国内的形势后，指出我们的任务就是要全国团结一致，坚决打退日军的进攻，以求得中华民族的解放。要做到这一点，必须全国的人民“坚持团结，坚持抗战，坚决的主张中国的民主”。他说边区是西北的最前线，边区是一个民主进步的地区。蒙、回、汉等所有的民族“团结得象钢铁一样来打击日本帝国主义。”高岗针对当时国民党到处制造摩擦的状况指出，现在“不是自己里面，你打我一下，我打你一下，这是最愚笨的最有害的办法，是全中国人民所反对的办法，也是我们边区所坚决反对的办法，今天最好的办法是更加把民主巩固扩大，更加把民主提高一步，把西北的抗日阵线更加巩固起来，这样我们打击日本帝国主义就更有力量。”他说，抗战是持久的，“不是一两年就可以结束的，这个战争是长期的。”我们在困难中进行抗战，今后还要更困难，但是“我们不怕困难”，我们是可以克服困难的。正如毛主席说的，“困难，并不是不可征服的怪物，大家动手征服它，它就低头了。”
高岗在“开幕词”中指出，边区工作中有不少缺点，要求议员“知无不言，言无不尽”地指出来，批评、指责，我们民主的政府是不怕人批评的。他说，这届参议会确定边区今后的大政方针。“更加提高民主政治，发展文化、经济各方面的建设，特别加强军队建设”。“团结西北人民，积聚我们力量”，“保卫西北，保卫全中国，打倒日本帝国主义！”
大会听取和审议了边区政府工作报告，通过了高岗代表中央西北局向大会提交的《五一施政纲领》，并作了施政纲领的解释，他指出“施政纲领”的基本精神是“团结、抗日、救中国”七个字。他说，中国近数十年的历史教训了我们，全国各党派、各阶级、各民族团结的好就有出路，分裂就没有出路。第一次大革命时候，全国团结，所得到的是北伐胜利，而团结破裂的时候，所得到的是东北四省被日本拿去。日本在华北的特殊化基础的建立，以至日本这一次进攻中国，使我们民族遭受了千古未有的磨难。由此可见，团结与分裂是利害分明的。他说，纲领是我们二十多年的斗争经验，讨论总结制定的。它从头到尾贯彻着团结、抗战和救中国的精神，目的在于要建立一个独立、自由、民主、强盛的新中国。中国现阶段的革命，要适应两头小(即大地主资产阶级、无产阶级)中间大的(农民和小资产阶级)特点，“既不是无产阶级进行社会主义革命，也不是某一阶级某一党派的独裁，而是实行真正的民主，大家来赶跑日本，大家来治国家。”中国的革命是长期的，抗战也是长期的。这是从共产党二十年斗争经验中“得出的结论”，只有团结才能救中国，分裂革命就要失败。他郑重地宣布：“我们共产党不但要宣传这个纲领，而且更重要的是坚决贯彻这个纲领。我们共产党一向最反对的就是言不顾行，行不顾果。”
如何贯彻施政纲领，他说：“首先要保证政权三三制”，“一切实际政治的中心问题，就是政权问题”。还要“保证各级参议会确实成为一个有力的机关而不是请客吃饭的摆设。它是超乎政府之上的机关，它有选举、罢免、创制、复决之权”，“参议会的一切决议，政府必须完完全全的实行。”特别强调指出，共产党员要遵守纲领的规定，他说：“施政纲领是共产党提出的，如果共产党不遵守，还叫谁来遵守？”对违犯纲领的要“惩办处分”，还可向西北局乃至中央告发。
总之，延安时期民主空气很浓，参议员、政府组成人员，实行竞选，搞竞选演说。群众说共产党和国民党不一样。毛泽东说：“中国人民是了解民主和需要民主的。”
为了贯彻这个施政纲领，边区政府委员会于翌年一月发出布告。布告说“边区第二届参议会上，第一个最大的成功，就是全体议员代表全边区两百万人民大众，全部的接受了中国共产党西北局所提出的五一施政纲领，并且一致的决议把它作为陕甘宁边区政府施政纲领”，“